Capítulo 3

Políticas Públicas de transferência direta da renda e seus impactos na pobreza do Brasil

Sen (2000) tornou evidente a necessidade de que políticas públicas possam ser mais bem planejadas de modo a influir positivamente na melhoria de vida das pessoas, notadamente aquelas mais pobres. Indicou o autor, que as sociedades não desenvolvidas apresentam em geral elevado número de pessoas pobres e miseráveis, e que todo esforço econômico voltado a ampliar a riqueza, deve necessariamente contemplar o uso de políticas sociais construídas de forma eficiente a contribuir na redução dos indicadores de pobreza e indigência.

Indivíduos classificados como pobres e miseráveis são normalmente os maiores demandantes dos serviços públicos, evidentemente assim o fazem por insuficiência da renda, o que reforça, considerando a dualidade estrutural da economia brasileira, a necessidade de que os governos possam melhor estrutura oferecimento dos serviços públicos, avaliando os seus impactos na resolução das demandas imediatas e no melhor equacionamento das necessidades estruturais dos agentes, que possam contribuir para redução dos indicadores de vulnerabilidade social existentes.

Observa ainda o autor, que importante no esforço de crescimento da riqueza, que possa vir a acontecer maior eficiência no planejamento e focalização do custeio público, considerando ser a pobreza não somente a privação de renda, mas importante é a sua consideração a partir da privação do conjunto de capacidades básicas, necessárias melhoria individual e coletiva da sociedade. Outrossim, também é prudente considerar que a pobreza não apenas decorre da privação das necessidades, mas também, encontra amplo respaldo na estrutura econômica e política vigente em uma dada região geográfica, que molda a forma com que os agentes são inseridos na economia formal, esta possível de contemplar com maior eficiência a criação e empregos com maior proteção social e de forma mais concreta a renda.

Silveira, et all (2007), realizaram estudo importante para definir a espacialização dentre as várias regiões geográficas do país, da população pobre e indigente. Foram utilizados na pesquisa, informações do IBGE, por meio da Pesquisa de Orçamento Familiar (POF), das informações do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), definido através do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), utilizando-se também para a possibilidade de comparação os índices de Gini e Theil. Retratou a análise que no Brasil as populações consideradas pobres e indigentes estão localizadas com maior ênfase nas regiões nordeste e norte, com menor intensidade no centro-oeste, sudeste e sul do país. Na região nordeste predomina a condição de maior percentual populacional (15% a 30% e acima de 30%) de pobres e indigentes nos diversos municípios. A pobreza conforme estudo é mais ampla nos Estados do Piauí, Maranhão, Ceará e Alagoas. Contudo, também destaca a análise que a despeito disto, há nos demais estados, mesmo aqueles que ostentam uma situação menos degradante dos indicadores de pobreza, microrregiões que evidenciam parcela importante dos seus habitantes como pobres e miseráveis.

Evidente está que as regiões nordeste e norte do Brasil ostentam em suas populações, importe parcela de pessoas pobres, segundo o estudo, percentual superior a 15%. São também as regiões com menor dinamismo econômico no país, explicando parcialmente o elevado número de pobres. Ver mapa.

Mapa: Proporção de Pobres por Município – Brasil

Observações semelhantes, mas, com indicadores mais amplos, são também apresentadas quando avaliada a pobreza no campo, ou seu aspecto rural. As regiões nordeste e norte do país apresentam também expressiva participação da sua população nesta condição, conforme mapa abaixo apresentado.

Conforme pesquisa, as regiões em análise nas áreas rurais, apresentam indicadores maiores, mais deficitários, do que suas respectivas áreas urbanizadas. Possível variável explicativa, que pode ser associada a esta análise, mas, contudo, limitada em seu poder de explicação total, na região nordeste é a condição de ser esta classificada como região de clima semi-árido, com níveis pluviométricos menores, o que dificulta a produção agrícola, em especial, aquelas construídas a partir de um base frágil e inadequada de tecnologia, que permita ampliar a produção e produtividade. A região norte por seu turno, é classificada como floresta tropical úmida, mas a pobreza rural é potencialmente explicada por baixo nível de tecnificação, inclusive educacional (presente também no nordeste), que impede uso mais eficiente das áreas de floresta como fator estratégico de produção.

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Sendo também mais densamente povoada, a região nordeste apresenta quantitativamente número maior de pobres e indigentes em relação a região norte, esta a de menor ocupação populacional no país. Segundo o IBGE (2007), a população estimada ocupante da região nordeste do país foi de 51.534.406 pessoas, conquanto a região norte apresentou população estimada em 14.623.316 pessoas. A região sudeste, a mais rica sob o formato econômico no país, no mesmo período apresentou população de 77.873.120 pessoas, sendo composta por 04 Estados apenas (Minas Gerais; Espírito Santo; Rio de Janeiro e São Paulo). A região nordeste é composta de 09 Estados (Maranhão; Piauí; Ceará; Rio Grande do Norte; Paraíba; Pernambuco; Alagoas; Sergipe e Bahia). Por seu turno, a região norte é composta de 07 Estados (Rondônia; Acre; Amazonas; Roraima; Pará; Amapá e Tocantins). IBGE (2007).

Ponto importante também a considerar quanto a dinâmica da migração interna, associada principalmente aos ciclos da industrialização brasileira como retratado também pelo IBGE, é a expressiva participação de pessoas oriundas das regiões norte e nordeste, residentes na região sudeste, se constituindo, portanto em regiões exportadoras de pessoas para a região mais próspera do país. Houve então, transferência de pobres, das regiões mais debilitadas sob o viés econômico para a região mais rica (sudeste). Mas, também como discutido neste trabalho, a geração de empregos decentes é importante variável de impacto positivo a redução da pobreza e indigência nas sociedades humanas.

Por emprego decente, se compreende postos de trabalho devidamente adequados a Legislação Trabalhista, tendo o seu perfeito cumprimento por parte das entidades contratantes. Em verdade, a simples geração de empregos, mesmo a princípio formalizados, mas não adequados perfeitamente a Legislação, não se traduz em ganhos amplos para a sociedade.

Como parte importante da população pobre e miserável se encontra na zona rural de tais regiões, ainda hoje retratada em pesquisa, esta foi parte importante do fluxo migratório. Convêm estabelecer que os pobres urbanos, nas regiões em análise, formam importante contingente populacional, devido também, a excessiva concentração de investimentos públicos nas capitais político/administrativas dos estados formadores das regiões em pesquisa, em detrimento das demais cidades do seu vasto interior. Desta forma, gera-se também internamente as regiões norte e nordeste, um quadro dual de concentração de riquezas nas capitais. A transferência para áreas mais ricas, externa as regiões norte e nordeste, será feita então de pessoas originadas nas áreas urbana e rural, fenômeno este também presente nas regiões sul e centro-oeste, mas com menor ímpeto.

Nos últimos cinco anos os resultados alcançados pelo Brasil foram classificados como importantes, e em comparação a média de países da América Latina, consegui-se fazer uma transformação na estrutura da pobreza no país, em tempo que os demais países da região conseguiram indicadores semelhantes, contudo em 15 anos. A velocidade com que a redução dos indicadores aconteceu no Brasil está fortemente associada a melhoria dos indicadores da economia e em espaço maior as políticas de transferência direta de renda, via programas como o Bolsa-Família, destinado a suprir com renda direta famílias para famílias segundo o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a Fome (2008), com renda mensal por pessoa de R$ 60,00 a R$ 120,00 (pobreza) e com renda mensal de R$ 60,00 (extrema pobreza). Está pautado em três dimensões conforme o MDS (2008), que segundo análise governamental contribuirá de forma ampla para a redução da pobreza e indigência:

• Transferência direta de renda as famílias;
• Reforço ao exercício social através de condicionantes nas áreas da saúde e educação, de modo que se permita as famílias, o rompimento dos ciclos da pobreza e indigência;
• Coordenação de programas complementares (geração de emprego e renda, alfabetização de adultos, fornecimento de registros civis e demais documentos).

Está diretamente vinculado ao Fome Zero, plano estratégico de caráter social e econômico, que objetiva criar condições amplas para que pessoas em situação de pobreza e indigência possuam condições financeiras adequadas a sua alimentação. Há no Programa Bolsa Família, algumas condicionalidades importantes para a sua manutenção no âmbito familiar, conforme o MDS (2008) são assim indicadas:

• Educação – Freqüência escolar mínima de 85% para crianças e adolescentes entre 06 a 15 anos e mínima de 75% para adolescentes entre 16 a 17 anos;
• Saúde – Acompanhamento do calendário vacinal e do crescimento e desenvolvimento para crianças menores de 07 anos; e pré-natal das gestantes e acompanhamento das nutrizes na faixa etária de 14 a 44 anos;
• Assistência Social – Freqüência mínima de 85% da carga horária relativa aos serviços sócio-educativos para crianças e adolescentes de até 15 anos em risco ou retiradas do trabalho infantil.

Os resultados abaixo indicados são originados na forma com que tais variáveis irão impactar a sociedade e respondem em grande parte pela melhoria da desigualdade da riqueza, recentemente observada no Brasil.

Tabela: Evolução da Pobreza no Brasil,México e América Latina.

Observa-se que o Brasil ainda é um país de grande desigualdade de riqueza, e que a despeito de alguns avanços importantes, necessário é a observação mais ampla sobre os impactos dos maiores programas de transferência de renda sobre efetivamente à redução dos indicadores de pobreza.

Gráfico: População brasileira dividida em três estratos, 2007(em %).

O IPEA realizou na pesquisa importante análise sobre a dinâmica social do crescimento observado. Por metodologia mais apropriada, dividiu a estrutura social do país em três grupos (1,2 e 3), conforme indicado abaixo:

Grupo 1 – Detentor de renda entre R$ 0,00 a R$ 545,66,00 de renda familiar mês. São por forma evidente os mais pobres;

Grupo 2 – Detentor de renda entre R$ 545,66 a R$ 1.350,80 de renda familiar mês;

Grupo 3 – Detentor de renda entre R$ 1.350,80 a mais de renda familiar mês.

Avaliou que o PIB no Brasil, entre 2001 a 2007 alcançou crescimento em termos reais de 23,8% e que a renda diante do crescimento populacional acontecido em mesmo período a renda familiar per capita foi afetado positivamente em 15,6%. Observando através da PNAD 2007, o grupo maior beneficiado foi o número um, representando ascensão para outra classe social de 10, 2 milhão de pessoas, mobilidade do grupo 1 para 2, e 3,6 milhões de pessoas do grupo 2 para o grupo 3. O total de pessoas que conseguiram mobilidade social nos grupos 1 e 2 foi no período de 13,8 milhão de pessoas, contudo 74,% das pessoas estavam realizaram transferência do grupo 1 para o 2.

Na pesquisa apresentada, o IPEA traz a tona outra importante observação sobre o perfil sócio-econômico de tais pessoas:

Perfil de pessoas que se movimentaram entre o grupo 1 e o 2 – 62,5% não branco; Possui escolaridade até a quarta série do ensino fundamental (57,1%); Chefe de família trabalhar com carteira assinada (27%) ou é inativo (28%); É urbano (82%) e mora ou na região sudeste (36%) ou na região nordeste (37%). Este se constitui em recorte com ampla perfeição do perfil dos mais pobres e de extrema pobreza no Brasil.

Perfil das pessoas que ascenderam do grupo 2 para o 3 – Branco (56%); Tem escolaridade melhor em relação ao grupo 1, mas ainda reduzida; Chefe de família trabalha é assalariado formal (39%); É urbano (90%) e mora na região sudeste do país (49%).

Traço importante a análise também divulgado na pesquisa é que os grupos pesquisados tiveram participação ampla das regiões sudeste e nordeste, duas com maior dinamismo econômico não agrícola. Nos dois casos, evidente está a participação das políticas de transferência de renda para a população de menor renda. Observa-se ainda que sob o aspecto de gênero, pessoas identificadas como não brancas, são as mais afetadas nos país por problemas de pobreza e indigência, sinalizando a possível existência de que o desnível da riqueza no Brasil possa atingir grupos de gênero muito específicos. Não sem razão, o Governo Central, por meio Ministério da Educação promoveu amplo debate sobre a possibilidade da constituição por duas gerações seguidas, de sistema de quotas nas Universidades Públicas Federais, posteriormente também adotado nas demais Universidades Públicas (Estaduais e Municipais), destinado ao atendimento prioritário a pessoas oriundas do sistema público de ensino secundário, afro descendentes e indígenas, identificados como grupo de maior desnível social. Busca-se ampliar o acesso e permanência a grupos étnicos vulneráveis a educação superior, a exemplo do que foi realizado em vários outros países, através das Políticas de Ação Afirmativa. Legando a tais populações acesso a Universidade Pública, que no Brasil apresentam-se como as Instituições de maior destaque na qualidade acadêmica, ampliando a escolaridade de grupos vulneráveis, concorrerá para a melhoria de tais pessoas no universo do emprego formal, busca de maior mobilidade social e desconcentração da riqueza.

A pobreza e a sua versão mais vulnerável (indigência) se esboçam no país principalmente as pessoas de origem africana, retrato das ações públicas não inclusivas dos vários grupos pertencentes à sociedade. O Brasil foi um dos últimos países a adotar a abolição do trabalho escravo no mundo. Quando o fez, não legou a este grupo políticas específicas de apoio à interação em sociedade. Libertos, mas sem políticas públicas de melhoria da sua condição social, são levados a manutenção do estado de pobreza e indigência ampla, desta feita, guiados a sua condição de pessoa, mas não vinculados a condição de cidadania.

Garschagen (2007), afirma que o Brasil vem conseguindo nos últimos 5 anos retirar mais de 12 milhões de pessoas da extrema pobreza, por meio, ainda que limitado, da redução gradual dos rendimentos do trabalho, observada desde a década de 90, o segundo elemento explicativo é o conjunto de políticas sociais através da Seguridade Social e do Programa Bolsa Família, que tem transferido conjuntamente grande monta de recursos a famílias mais vulneráveis, nesta linha também aponta a indexação dos benefícios previdenciários ao salário mínimo, e por fim, destaca ainda o autor que a melhoria da atividade econômica vem contribuindo para melhoria do mercado de trabalho, com a abertura de novos postos e ampliação possível das transferências governamentais. Destaca a pesquisa, que a Seguridade Social, impede que 17 milhões de brasileiros caiam na extrema pobreza. Na região nordeste do país o impacto dos programas de seguridade atendem a 6, 2 milhões de pessoas, conquanto na região sudeste são 6,7 milhões de pessoas.

A Seguridade como instrumento estatal de intervenção na economia, em especial no contingente da sociedade com menor renda, no Brasil, o que foi possível somente a partir da Constituição Federal de 1988, vem ampliando a gama de recursos financeiros nos municípios do país, que influencia o perfil econômico principalmente dos municípios mais pobres, ou aqueles instalados nas regiões geográficas mais pauperizadas.

A este respeito, corrobora a Professora Tânia Araújo (2008), que avalia os impactos dos programas Previdenciário e Bolsa Família como importantes elementos de transformação da economia do interior do nordeste brasileira. Para a autora, o Brasil durante o século XX, cresceu, transformou a sua economia, mas com enorme concentração da renda, chegando a concentrar 80% da produção industrial na região sudeste, e 44% na grande São Paulo, beneficiando de forma ampla o topo da pirâmide de renda, em prejuízo as demais camadas da sociedade, em especial aos estados que historicamente apresentam reduzido dinamismo das suas economias, como o nordeste brasileiro. Mas, sustenta ainda que a ação governamental vem provocando melhorias importantes a redução das desigualdades de renda, e também regionais, dado que ampliam o mercado consumidor nas regiões menos favorecidas, fazendo com que também novos empreendimentos sejam instalados, provocando a geração de maior número de empregos nas áreas geográficas originalmente mais desiguais.

A seguridade social foi alterada a partir da Constituição Federal de 1988, quando direitos forma estendidos a agentes não contribuintes, mas como enfatiza o texto constitucional, mesmo não sendo contribuintes, são cidadãos e, portanto, detentores de direitos sociais, dentre os quais o oferecimento de benefícios previdenciários para o atendimento principalmente as suas necessidades em idades avançada. Diante da alteração proposta, parte importante dos trabalhadores rurais em idade superior a 65 anos, passa a ter cobertura previdenciário, além dos trabalhadores urbanos, que em mesma faixa etária e condição de contribuição, passam a receber atenção previdenciária, através do sistema de benefícios. Esta ação provocará crescimento da renda, principalmente dos trabalhadores com menor rendimento do trabalho, e parcela substancial dos trabalhadores subterrâneos.

Também contribui para esta melhoria, a relativa estabilidade econômica, que influi positivamente na ampliação dos investimentos privados, impactando a geração de empregos formais. Em seu conjunto, tem provocado a redução das desigualdades, como atestado abaixo, através da análise do Índice de Gini, entre 1995 a 2006, que aponta uma redução positiva dos indicadores de desigualdade no país. A princípio, pode ser compreendida como uma redução de apenas 0, 1, mas que em comparação a metodologia empregada para o indicador, representa avanço importante no melhor planejamento e focalização, sobretudo das políticas públicas, que tem maior impacto, dada a estrutura econômica do país, sobre as desigualdades.

Gráfico : Redução da miséria no Brasil.

A este respeito, corrobora a Professora Tânia Araújo (2008), que avalia os impactos dos programas Previdenciário e Bolsa Família como importantes elementos de transformação da economia do interior do nordeste brasileira. Para a autora, o Brasil durante o século XX, cresceu, transformou a sua economia, mas com enorme concentração da renda, chegando a concentrar 80% da produção industrial na região sudeste, e 44% na grande São Paulo, beneficiando de forma ampla o topo da pirâmide de renda, em prejuízo as demais camadas da sociedade, em especial aos estados que historicamente apresentam reduzido dinamismo das suas economias, como o nordeste brasileiro. Mas, sustenta ainda que a ação governamental vem provocando melhorias importantes a redução das desigualdades de renda, e também regionais, dado que ampliam o mercado consumidor nas regiões menos favorecidas, fazendo com que também novos empreendimentos sejam instalados, provocando a geração de maior número de empregos nas áreas geográficas originalmente mais desiguais.

A seguridade social foi alterada a partir da Constituição Federal de 1988, quando direitos forma estendidos a agentes não contribuintes, mas como enfatiza o texto constitucional, mesmo não sendo contribuintes, são cidadãos e, portanto, detentores de direitos sociais, dentre os quais o oferecimento de benefícios previdenciários para o atendimento principalmente as suas necessidades em idades avançada. Diante da alteração proposta, parte importante dos trabalhadores rurais em idade superior a 65 anos, passa a ter cobertura previdenciário, além dos trabalhadores urbanos, que em mesma faixa etária e condição de contribuição, passam a receber atenção previdenciária, através do sistema de benefícios. Esta ação provocará crescimento da renda, principalmente dos trabalhadores com menor rendimento do trabalho, e parcela substancial dos trabalhadores subterrâneos.

Também contribui para esta melhoria, a relativa estabilidade econômica, que influi positivamente na ampliação dos investimentos privados, impactando a geração de empregos formais. Em seu conjunto, tem provocado a redução das desigualdades, como atestado abaixo, através da análise do Índice de Gini, entre 1995 a 2006, que aponta uma redução positiva dos indicadores de desigualdade no país. A princípio, pode ser compreendida como uma redução de apenas 0, 1, mas que em comparação a metodologia empregada para o indicador, representa avanço importante no melhor planejamento e focalização, sobretudo das políticas públicas, que tem maior impacto, dada a estrutura econômica do país, sobre as desigualdades.

Gráfico: Distribuição de renda melhora no Brasil.

Mantida a atual velocidade de queda da desigualdade, indica Garschagen, que em poucos anos terá o Brasil alcançado grau de desigualdade semelhante ao observado no México, país que possui estrutura econômica semelhante.